秦代奉行法家的力主耕战政策，实行“上农除末”的经济方针。“上农”，是崇尚、奖励农业，以农为本。“除末”，是取消、削弱工商业，以工商业为“末作”、“末业”。公元前221年，即秦始皇统一中国的当年，颁布了“更名民曰黔首”的法令，使大部分奴隶变成了农民，进一步肯定了生产关系和阶级关系的重大改变，引起“天下大脯”的欢腾场面。秦始皇在《琅玡台刻石》中说：“皇帝之初，勤劳本事。上农除末，黔首是富。”黔首，是当时统治者对老百姓的称谓。

秦始皇于公元前216年颁布了“令黔首自实田”的法令，他要求全国有田的人自报占有田地的实际亩数。通过这个清查土地的法令，核实田亩，以便按田亩征税。《秦简》中的《田律》规定，田租按占有的土地多少征收，不论垦植与否，每顷田交饲草“三石”，禾杆“二石”。既然饲草和禾杆都按田亩数征收，以谷物为主的赋税也是这样。“令黔首自实田”是对地主阶级有利的法令，实际上在全国范围内从法律上承认了封建土地私有制。只要缴纳赋税，就可以不受限制地占有土地。法律上鼓励土地兼并的结果，出现了《汉书·食货志》中所说的“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”的景象。秦律保护土地私有权，凡是偷偷地移动田界的标志，被视为犯罪行为，要科以“赎耐”，即四年徒刑。

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