天皇和官僚的收入,都是源自于“班田制”下的租税,这样一来朝廷的财政开始发生困难。出于对口分田数量锐减、田赋薄弱的考虑,天皇政府便于养老六年(722)提出了开放良田百万町的宏大计划。翌年颁布了“三世一身法”:若公民用公家灌溉设施开垦新田,则土地使用权归开垦者“一身”所有;若公民用自己的沟渠开垦新田的话,土地使用权可延伸到“三世”(开垦者的本人、子、孙三代),使用权期满后,所开垦的新田便收归国家所有。天皇政府寄希望于此举,来激发农民开垦田地的热情,实现百万町良田的大跃进计划,重新充实口分田的收入。然则公民并非是傻子:难道艰辛开发出来的田地,短短三代后又要拱手送还朝廷,供贵族老爷坐享其成吗?因此“三世一身法”并没有取得良好效果,只维持了二十年。天平十五年(743),无奈的圣武天皇又发布诏书:“如闻,垦田依三世一身法,则期满之后,依例收获(指政府将土地收回)。由是农夫怠倦,开地复荒。自今以后,任为私财无论三世一身。悉咸永年莫取……”简单的说就是,农民利用“三世一身法令”吃够新开垦的土地效益后,在朝廷收回土地前,便将锄头扔下不干了,任由田地荒芜,让国家干瞪眼。圣武天皇便不得不将“三世一身”改成“永年莫取”(即永远不将土地收回,仅收取租税而已),算是初步承认了新垦土地的私有权。
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